机关公文写作知识讲座（八）：决策性文件的要素及结构方法

机关公文写作知识讲座（八）

决策性文件是指就某些工作或重大活动作出安排部署的文件。目前党政机关常用的文种多达几十种，但篇幅较长、分量较重、写作程度较难、使用频率较高的文种是决定、意见和工作通知，这三个文种从涉及的内容看，“决定”属宏观， “意见”属中观，“通知”属微观；从表述的方法和特点看，“决定”的战略性、 政策性强一些，“意见”侧重于突出指导性，“通知”则是就事论事，显得明快而直观；从时效看，“决定”长一些，“意见”长也行短也可，“通知”原则上只管当前和今后一个时期。为了方便表达，以下就把这三个文种集中起来讲，合称为“决策性”文件。

从主要方面说，决策性文件包括目标任务和具体要求两大要素，即“做什么” 和“怎么做”。但具体又有不同，有些部署重要工作和重大活动的文件，还要提出指导思想、总体思路和实施步骤等；而安排常规性工作或强调过去部署过的工作的文件，则只需围绕某一目标任务，提出若干具体要求。前者多见于“决定”， 后者多见于“通知”，“意见”介乎二者之间，视需要而定。这里需要注意的是， 不同文种的要素不可混淆，适用哪些要素就用哪些要素。比如《关于做好党员评议工作的通知》，年年都要做的事，在时间、步骤上作出安排并提出几点要求就可以了，而不必提出指导思想和工作思路之类，否则就会显得“小题大作”；反之，凡部署重要工作、重大活动，如《关于推进国有企业改革与发展的决定》， 就不能像“通知”那样简简单单提几条要求，否则就会显得单薄，缺乏深度和厚度。

文件的结构，分为开头和主体两个部分。这里先说开头。开头有两种情况， 即有“帽子”的开头和没有“帽子”的开头。所谓有“帽子”的开头，就是先点明行文对象，接着用一段简短文字，开门见山地说明下文的依据或目的，点明主题。如某市《关于抓好经济发展几项重点工作的意见》，开头是这样的：“加快经济发展，是市级领导班子‘三讲’教育中议得最多、群众反映意见最多的问题。 为此，市委、市政府经过认真研究，就深化改革、加快发展的几个主要问题提出如下整改意见。”又如某县《关于进一步精简会议、提高会议质量的通知》：“近年来，我县加强对各类会议的控制和管理，取得了一定效果。但会议过多过槛、领导讲话过多过长的问题仍未从根本上得到解决，不仅浪费人力财力，而且助长官僚主义和形式主义。为此，根据县委常委会研究的意见，现就进一步精简会议、 提高会议质量作如下通知。”这两例都是明显的“帽子”式开头，读者一看就明白文件的主题是什么，为什么要下这份文件。

所谓没有“帽子”的开头，即没有行文对象和引入式文字，一开始就出现小标题，如某市《关于举全市之力打好“八七”扶贫攻坚战的决定》，开头就是“一、 必须把扶贫攻坚作为一场战役来打”，以下分析现状，阐明目的、意义，实际上这是没有开头的开头，无非没作为“帽子”而已，显得更为直截了当。全文结束后再说明行文对象，如“此件发至各县（市）委、人民政府，市直各单位”。

上述两种开头方法，前一种较常见，后一种较少见到，“决定”、“意见” 有时候会用，“通知”则必用“帽子”式开头。文件结构的重点在主体部分。上级方针政策能否得到准确的体现，领导决策能否得到准确的表达，所提的政策措施对不对路、可操作性强不强，关键就看主体部分的质量如何，而质量如何首先又取决于结构是否合理。不过，我们也不必因此而把文件结构看得多么复杂，尤其是不要去套什么模式，根据内容需要，当讲几个问题就讲几个问题，当分几个层次就分几个层次，能把意思表达清楚就行了。常见的结构方法有两种：

一是纵式结构法，即根据内容的轻重主次，按逻辑关系排列层次。这种方法常见于“决定”、“意见”。如某市委《关于在国有企业领导班子及成员中开展“讲学习、讲政治、讲正气”学习教育活动的意见》，分了4个层次：“一、充分认识开展‘三讲’学习教育活动的重大意义；二、开展‘三讲’学习教育活动的指导思想和基本要求；三、开展‘三讲’学习教育活动的商围、对象与方法、步骤；四、各级党委要加强对‘三讲’学习教育活动的组织领导。”这4个层次， 认识问题是基础，指导思想和基本要求管总，具体怎么做是前一层次的细化，组织领导是保证措施，一层层深入和展开，所以是纵式结构。

二是并列式结构法，即各层次内容属同一性质，按先后顺序排列层次。如前面所举例子《关于进一步精简会议、提高会议质量的通知》，分了3个层次：“一、 严格执行会议审批制度，减少会议数量；二、严格控制会议时间，尽量开短会； 三、严肃会议纪律，提高会议质量。”这3个方面都是具体措施，不存在谁重谁轻、谁主谁次的问题，所以它们之间是并列关系。如果前面加上一条“充分认识改进会风的重要性和必要性”，因为它不是具体措施，就把原有的并列关系打乱了。认识问题如果非谈不可，就要改变结构方法：要么放在“帽子”部分扼要地讲几句，要么认识问题作为一个层次，3条具体措施合并为一个层次，这样才顺当。不少文件不注意这方面的区别，不管内容属何种性质，都是一二三四五地排 列下去，变成既不像纵式结构、又不像并列式结构的“怪物”。

不管采用何种方法，文件结构有“三忌”：

一忌条理不清。条理性强，是文件的显著特点之一，而且这种条理性还表现 为条目化。缺乏条理性、条目化的文件肯定不是一份好文件。有些同志写出来的 文件像文章，密匣臣的一大片，什么内容都塞在里头，读起来简直稀里糊涂，半 天闹不明白是什么意思。要做到条理性强，最基本的办法有：

用序号标明层次。讲话稿不宜用太多序号，文件则不能不多用序号，没见过哪份重要文件不用序号。有些文件的序号还跨越标题连在一起，从头至尾都 用序号把内容串起来。这种文件看上去觉得很清晰、很好领会。

一个段落只说一层意思，不说几层意思；如果一个段落要说几层意思， 就要用序号把它标开。

也有一些文件只在标题上用序号，而标题上边的内容不用序号，这种情况下就只能以段落来体现条理性，一个段落一层意思。也有的用排比句式作为段 落的开头，比如标题是“多管齐下，着力提高工业经济运行质量和效益”，下边 安排3个自然段，每一段的开头语分别是：“向深化改革要效益”“向加强管理要效益”“向科技进步要效益”，实际上这等于有了3个细标题，用不用序号都无所谓了。

二忌层次散乱。文件的层次安排要力求紧凑、集中，一定的标题统帅一定的内容，→定的内容围绕一定的标题而展开，既不能“脚踩两只船”，更不能“张冠李戴”，否则就会出现松散零乱的现象。如某县《关于加快发展农村经济的意见》，层次安排是这样的：“一、新形势下发展农村经济的指导思想与目标任务； 二、优化农业结构，大力发展优质高效农业；三、以市场为导向，大力发展‘订单农业’；四、积极推进农业产业化进程，着力提高农业的组织化、市场化程度； 五、发展农副产品加工，培植主导产业和龙头企业；六、推进科技进步，着力提高农业增长的科技含量；七、各行各业支援农业，提供产前、产中、产后各项服务；人、切实加强对农业和农村工作的领导。”这种结构就明显存在“松”和“散” 的问题。首先，第三层次可以归到第二层次去写，因为“订单农业”也属于调整结构和发展优质高效农业的范畴；第五层次可以归到第四层次去写，因为农业产业化包括了培植主导产业和龙头企业。把它们分开来写，就会出现大概念与小概念、此概念与彼概念相海淆的毛病，写起来也难免出现互相重复交叉、缠夹不清的现象。其次，第七层次“各行各业支援农业”，不是任务而只是措施，可以归到第八层次，作为加强领导的一项内容来写，不过角度上要变一下，以党委、政 府协调各方、支持农业为由头而展开。这样调整一下，由原来的8个层次压缩为5 个层次，既集中，也好写。

三忌摆布失衡。失衡，即内容分布不合理、不协调，有的部分显得膝肿，有的部分显得单薄，形成一种畸形结构。比如一份题为《关于推进乡镇企业大发展、 大提高的工作意见》的文件，第一部分谈乡镇企业的地位和作用，从增加经济总量、发展农副产品加工、缩小城乡差别、提高群众收入水平等四个层次展开，洋洋洒洒写了2000多字；第二部分谈搞活乡镇企业经营机制，没有划分层次，仅一段，300余字；第三部分谈政策措施，包括制定优惠政策、增加投入、加强内部管理、注重新产品开发、制止“三乱”和启用能人等6个层次，近3000字；第四 部分谈加强组织领导，分为落实责任制、强化督查两个层次，共500余字。这样的摆布就是失衡，一、三部分太“胖”，二、四部分太“瘦”，就像一个人头大肩窄、肚凸脚小一样，看上去很不匀称。处理的办法有：

让“胖”的“瘦”一些，让“瘦”的“胖”一些。比如第一部分谈乡镇企业的地位和作用，不需要搞到那么大篇幅，拣重点的内容说一说，可说可不 说的不要说，因为你是“工作意见”，要给后面的“重头戏”留出空间；第二部 分谈搞活机制，显然可以展得更开一些，通过改制增强企业活力，这是很重要的 内容，不能匆匆带过，该说的话要说够。第四部分谈加强领导显得简单了些，同 样还有展开的余地。

如果“瘦”的实在“胖”不起来，那就调整布局，把“胖”与“瘦” 中和一下，达到匀称的目的。即：把搞活机制这个部分撤销，并入第三部分，作为措施之一，同时把第三部分的制止“三乱”和启用能人两个层次调到第四部分， 作为加强组织领导的内容来写，这样也就避免了失衡的问题。不过还需指出：强调摆布均衡，并不意味着可以平分秋色，不是片面追求各部分篇幅相等，关键要看各部分内容是否充实、丰满，质量、份量是否大致相称。如果某方面内容不足以作为一个部分来写，那就不能人为地把它拉长为一个部分，而要考虑删掉或并入其他部分。事实上，平分秋色也是一种“失衡”现象，因为它不是内在质量的均衡，而只是拔苗助长式或拼凑式的均衡。

文件怎样表达领导决策